Nota del editor: Esta es la tercera entrada de una serie recensiones de recientes investigaciones nacionales sobre derecho administrativo publicadas por DER Ediciones.
En nuestro derecho, el marco jurídico del derecho disciplinario inicia con el artículo 18 de la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado. Posteriormente, están las normas establecidas en el título V del Estatuto Administrativo, el cual contiene la regulación asociada a la responsabilidad administrativa. Luego, están todos los estatutos especiales, a los cuales se les aplica, supletoriamente, las disposiciones del Estatuto Administrativo.
En este contexto normativo, podemos señalar que la responsabilidad disciplinaria es un área del Derecho Administrativo que, quizás, no ha recibido toda la atención que requiere si consideramos su habitualidad en el quehacer de la Administración Pública, la cual refiere a valores y principios de capital importancia, como son la probidad y la lucha contra la corrupción. En efecto, tengamos presente que la jurisprudencia frecuentemente, prácticamente a diario, resuelve casos en que se impugnan sanciones disciplinarias. Del mismo modo, permanentemente el control público revisa materias de personal, lo que explica que más del 90% de los actos administrativos sujetos a toma de razón recaen sobre este tópico[1], dentro de los cuales encontramos la aplicación de una gran cantidad de medidas disciplinarias.
En tal contexto, la hipótesis central de la obra de Daniel Silva Horta es que, en el ámbito de la relación entre la Administración y su personal, hay dos funciones principales. Por una parte, una función interna, que consiste en construir una serie de reglas de conducta como deberes jurídicos de los funcionarios. Por la otra, está la función externa, que busca orientar el comportamiento de los funcionarios hacia el cumplimiento de aquellas reglas de conducta. A ambas funciones subyace la capacidad de la Administración para satisfacer las necesidades sociales y, en definitiva, garantizar el interés general.
Para demostrar dicha hipótesis, el autor divide su obra en tres partes. En la primera, describe qué entiende nuestro ordenamiento jurídico por sanción disciplinaria pues, a pesar de que este concepto está presente en numerosos cuerpos normativos, el legislador no ha entregado una definición del mismo. Por tanto, la pretensión del autor en este capítulo es identificar y presentar las diversas consecuencias jurídicas que son calificadas como una sanción disciplinaria, teniendo a la vista las particularidades de sus efectos. En la segunda, reflexiona sobre la función interna de la sanción disciplinaria, analizando su impacto en el comportamiento de los funcionarios, junto con dar cuenta que esta es un elemento esencial del derecho sin la cual no tendríamos una regla de conducta que pudiera ser considerada norma en sentido jurídico. Así, los funcionarios tienen reales deberes jurídicos y no sólo obligaciones morales o sociales, de modo que la sanción disciplinaria es un elemento de la esencia del modelo burocrático que permite el ejercicio de la autoridad.
Por de pronto, estamos ante una obra distinta al común de los estudios asociados al derecho disciplinario. En efecto, esta obra se caracteriza por su originalidad, pues presenta la sanción disciplinaria desde una explicación funcional, distanciándose así de las metodologías que nuestra dogmática ha utilizado para abordar esta área del derecho. Asimismo, este trabajo se sustenta en una completísima investigación, que destaca por estar sustentada en la literatura jurídica más autorizada. A lo largo de la obra, se va citando a distintos autores de filosofía del derecho, sociología y doctrina administrativa que van ilustrando los razonamientos y planteamientos que se sostienen. Además, entrega un acabado panorama del ordenamiento jurídico, lo cual tiene un mérito por sí mismo en virtud de la dispersión normativa asociada a la regulación de la función pública. Finalmente, el autor presenta de forma clara y ordenada la jurisprudencia más importante en materia de sanción disciplinaria, lo cual no es una tarea sencilla en razón de su abundancia.
Del mismo modo, esta obra aporta nuevas categorías y clasificaciones aplicables a la sanción disciplinaria, las cuales acompañan al autor en el desarrollo de su análisis, permitiéndole desarrollar en profundidad las diversas hipótesis que va presentando. En particular, resulta interesante el distingo que se realiza entre sanciones expulsivas y no expulsivas, donde las primeras buscan depurar a la Administración de los malos funcionarios; mientras que las segundas pretenden corregir la conducta de estos. Por último, el autor desarrolla nuevos conceptos, entre los cuales destaca el de “disciplina funcionarial”, que consiste en una técnica de organización administrativa que permite satisfacer el interés general, mediante el encauzamiento de la conducta de los funcionarios públicos hacia el cumplimiento de sus deberes. De tal forma, esta técnica opera en la ordenación de los medios que la Administración tiene para dar cumplimiento a sus fines.